Auteurs:Mademoiselle COMPAORE S.Ritha Nadège et Monsieur TENKOUDOUGOU W. A. Boris
Sommaire
I.Les fondements de l’ordre juridique local
II.Le contenu de l’ordre juridique local
Introduction
Il est aussi un exercice très important et intéressant que celui de tenter d’appréhender un ordre juridique inclus dans l’ordre juridique de l’État et qui est différent de ce dernier. Il s’agit de l’ordre juridique local. L’existence des collectivités territoriales, dotées d’une autonomie, fait penser à l’existence de l’ordre juridique local.
De prime abord, l’ordre juridique local s’entend selon le dictionnaire du Droit Prive de Serge BRAUDO : « l’ordre juridique est une expression par laquelle on désigne l’ensemble des règles (constitution, lois, règlements administratifs) qui, à un moment défini et dans un Etat donné, établissent à l’intérieur de cet Etat, le statut des personnes publiques ou privées, et qui définissent les rapports juridiques qui existent entre les personnes publiques et privées, ou entre les personnes publiques entre elles, ou encore les personnes privées entre elles ». En effet, il existe des personnes publiques de l’Etat, dont leurs statuts sont établis et bien définis par des textes. De même, leurs relations entre elles et les privées doivent suivre les normes établies par l’Etat. Une telle définition de l’ordre juridique va avec l’ordre juridique telle que conçue dans le sens de l’ordre juridique étatique. Il n’existe cependant pas une autre définition propre pour l’ordre juridique local mais n’empêche pour nous, d’envisager l’existence d’un ordre juridique local. Ainsi nous nous posons les questions suivantes : existe-t-il effectivement un ordre juridique local propre aux collectivités territoriales ? Ceci étant que peut bien renfermer cet ordre juridique et quels sont les fondements ? Les collectivités locales sont bien une réalité, un phénomène qui a favorisé la décentralisation. Elles ne seront donc pas sans encadrement juridique, les collectivités sont créées par des textes et leur mode de fonctionnement ainsi que leur organisation doivent aussi suivre la règlementation. Nous savons bien que le domaine de la législation relève plus de l’Etat, pourtant nous envisageons dans ce travail évoquer le pouvoir des collectivités à prendre des décisions et des règles les concernant elles-mêmes. Traiter donc ce sujet est d’un intérêt certain, car nous allons comprendre par-là, la différence fondamentale entre l’ordre juridique de l’État et celui des collectivités locales quand bien même que l’ordre juridique de la collectivité accompagne l’ordre juridique de l’État tout en étant bien différents. Pour répondre donc aux questions sus-posées, nous allons procéder à l’analyse des fondements de l’existence de l’ordre juridique local en (I) et le contenu de ces fondements en (II).
I.Les fondements de l’ordre juridique local
Il existe un ordre juridique propre pour les collectivités territoriales mais qui se superpose à l’ordre juridique de l’État. C’est l’Etat qui a créé ces institutions et elles restent soumises aux normes étatiques. Néanmoins les collectivités disposent d’une autonomie. Nous allons faire l’analyse de la superposition d’ordres juridiques selon la doctrine(A) avant d’en arriver à ce que prévoient ou disent les textes sur la collectivité sur l’ordre juridique de la Collectivité(B).
A. Les fondements théoriques
Plusieurs doctrinaires se sont prononcés sur la question de savoir s’il existe vraiment un ordre juridique local.
Certains doctrinaires trouvent que les collectivités territoriales sont des parties d’un tout qu’est l’État. Et c’est de cela qu’elles requièrent la personnalité juridique en la personne morale de droit. Cette personnalité juridique est bien explicitée dans la théorie de la personnalité morale[1]. Les enjeux donc de cette théorie c’est « l’autonomie juridique ».[2] En ce qui concerne les collectivités, cette personnalité leur donne en conséquence une autonomie juridique de toute institution juridique par rapport à l’État. Il y a alors par là une distinction entre la personnalité qui relève de l’État (la déconcentration) des personnalités qui relèvent des collectivités (décentralisation). On y dénote en ce moment deux entités juridiques et deux acteurs autonomes dont la coopération et la collaboration entre eux favorisent l’assistance mutuelle. La redistribution des pouvoirs à l’intérieur de l’État en est une réalité, « une nouvelle donnée se présente qui autorise l’intervention d’acteurs également autonomes grâce à la personnalité morale à laquelle l’ordre juridique les a fait accéder ».[3]
Selon J. CHAPUISAT, le droit de la décentralisation montre que sur la question des « affaires locales », la pensée juridique a toujours mêlé deux manières de procéder : à la première correspond ce qu’on appelle habituellement la clause générale de compétence, ce modèle selon l’auteur, réalises-en quelque sorte l’intégration des affaires locales dans le droit naturel. Elles composent un ensemble de donnés qui préexistent à tout travail juridique : état de choses naturel que le législateur se borne à consacrer.
La loi ne crée rien : les affaires locales sont, comme les droits de l’individu, antérieures à l’Etat et à son droit. On y suppose ici les collectivités locales aptes par principe, par nature, à gérer l’ensemble des « affaires d’intérêt local » dans les limites de leur territoire respectif. Avec les réflexions autres de ce doctrinaire (toujours J. CHAPUISAT), l’invocation de la nature des choses devient inutile. Les affaires locales n’ont plus d’existence à priori, elles sont inscrites volontairement par le législateur dans la positivité juridique. Il y’a alors attribution légale de compétence au profit d’autorités décentralisées. L’espace juridique du « local » est composé, librement, par la loi au lieu d’être compris dans une nature qui s’impose au législateur. Au bout du compte l’auteur conclu qu’il n’y a aucun critère des affaires locales. Pour lui la clause générale de compétence est une référence mystificatrice. Il n’y a pas d’affaires locales en soi. Parce que l’Etat ne se prive pas d’en fixer les contours et les contenus. Nous tirons la conclusion par-là, suite à l’analyse de J. CHAPUISAT, qu’il n’y a pas d’ordre juridique local, mais une superposition à l’ordre juridique étatique. Loin de promouvoir la cause du pouvoir local. L’usage juridique de l’intérêt local sert plutôt à en contenir l’exercice (les communes et les régions ne peuvent pas agir régulièrement sans le support de l’intérêt local[4]) ce qui peut fonder la particularité même de cet ordre juridique. Qu’en est-il des fondements normatifs de l’ordre juridique local ?
B.Les fondements normatifs
En partant de la constitution jusqu’aux textes concernant les collectivités, les collectivités sont créées par l’État et restent sous son contrôle, nous verrons clairement par les textes que l’ordre juridique de la collectivité est lié à l’ordre juridique étatique. La raison est que la collectivité est liée par les textes et décisions relevant de l’ordre juridique étatique.
- Textes constitutionnels : article 143 « le Burkina Faso est organisé en collectivités territoriales. », article144 « la création, la suppression, le découpage des collectivités sont du ressort de la loi ». et article 145 «la loi organise la participation démocratique des populations à la libre administration des collectivités territoriales »
La Constitution donne force à la loi de définir les besoins de la collectivité. Ce qui lie directement la collectivité aux règles de l’Etat. Les collectivités sont dans ce sens soumises au respect de ces règles constitutionnelles et législatives.
- Du code général des collectivités territoriales : article1 « la présente loi établit le code général des collectivités au Burkina Faso. Le code général des collectivités territoriales détermine l’orientation de la décentralisation, les compétences et moyens d’action, les organes et l’administration des collectivités territoriales » article 7 « le Burkina Faso est organisé en collectivité territoriale, article8 définition
- Personnes morales : région et la commune dotées de personnalité juridique, dispose d’une autonomie administrative et financière vis-à-vis de l’État. Confère article2 « la décentralisation consacre le droit des collectivités territoriales à s’administrer librement et à gérer des affaires propres en vue de promouvoir le développement à la base et de renforcer la gouvernance locale. »
Dans ce cas précis nous pouvons faire maintenant la différence d’avec l’ordre juridique étatique. Les collectivités disposent d’une autonomie administrative et financière. En effet, les décisions et les règles prises concernant leur administration et leur domaine financier relève de leurs compétences, elles ne sont donc pas liées dans ce sens à l’ordre juridique étatique. Mais gardons néanmoins à l’esprit que c’est la loi qui leur défini ce pouvoir.Que pouvons-nous dire du contenu de l’ordre juridique local ?
II. Le contenu de l’ordre juridique local
Par rapport au contenu nous apporterons des éclaircissements non seulement sur les principes (A) mais aussi sur le mode de fonctionnement et d’organisation (B).
A.Les spécificités tenant aux principes
Le code général des collectivités territoriales (CGCT) affirme que le Burkina Faso est organisé en collectivités territoriales mais continu en précisant que l’Etat est garant de la solidarité nationale et à ce titre entretient des relations avec les collectivités. L’article 32 du même code dispose que les collectivités territoriales concourent avec l’Etat, à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique, social, éducatif, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi qu’à la protection, à la gestion des ressources naturelles et à l’amélioration du cadre de vie. C’est en cela que l’Etat est appelé à transférer des compétences aux collectivités territoriales en vertu de la loi.
Des compétences sont en fait transférées et reparties entre les différentes collectivités et ce en vertu d’un principe cardinal, la Subsidiarité, et d’une règle aussi importante qu’est la progressivité.
*Le principe de subsidiarité
Comme le dit l’article 32 du code c’est le principe de subsidiarité qui régit la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités territoriales. Cependant cet article ne donne aucune précision quant à la signification du principe. En réalité il importe de savoir que le législateur burkinabé s’inscrit dans un des courants d’interprétation qui ont caractérisé la postériorité de la conceptualisation initiale de la subsidiarité. En effet trois courants d’interprétation de la subsidiarité peuvent être dénombrés : – Pour le 1er courant la subsidiarité est synonyme de décentralisation. Pourtant il peut y avoir décentralisation sans application du principe de subsidiarité. Le cas français en est un exemple.
- Pour le 2em courant la subsidiarité est assimilée à l’autonomie locale. Un courant également contesté par certains auteurs.
- Le dernier courant considère par contre la subsidiarité comme un principe voire un critère de transfert de compétence au niveau local. L’auteur Yatta soutient ce courant en disant : « l’analyse des critères de transfert de compétence en Afrique montre quelques principes communs à tous Etats du continent (parmi lesquels) le principe de subsidiarité en est le premier ». Il précise que ledit principe « (…) met l’accent sur l’avantage comparatif que comporte la collectivité locale de par sa proximité et sa meilleure connaissance de la demande en services locaux, pour mieux exercer une compétence autrefois réalisée par l’Etat ». C’est alors dans ce courant que s’inscrivent le législateur burkinabé ainsi que son collègue gabonais.
Le principe de la subsidiarité est alors un principe cardinal pour la mise en œuvre de la décentralisation mais il est accompagné par une règle aussi importante, la règle de la progressivité.
En effet plus loin l’art 72 précise que « le transfert des compétences et des ressources de l’Etat aux collectivités territoriales s’effectue selon la règle de la progressivité. » c’est en vertu de cette règle que le code exige que les transferts des compétences par l’Etat soient accompagnés du transfert aux collectivités territoriales des moyens et des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. En cela les ressources nécessaires aux collectivités territoriales pour l’exercice de leurs compétences leur sont dévolues soit par transfert de fiscalité, soit par dotations ou par les deux à la fois. Et toute charge nouvelle incombant aux collectivités territoriales, du fait de la modification par l’Etat des règles relatives à l’exercice des compétences transférées doit être compensée par un transfert approprié de moyens.
C’est ainsi que les collectivités territoriales concourent avec l’Etat à l’administration du territoire, mais l’article 43 du code précise que les collectivités territoriales exercent leurs compétences propres dans le respect des sujétions imposées par la défense nationale. Quid alors du mode de fonctionnement et de l’organisation des collectivités territoriales ?
B. Les spécificités tenant au mode de fonctionnement et d’organisation
Le législateur définit la collectivité territoriale comme étant « (…) une subdivision du territoire dotée de la personnalité juridique et de l’autonomie financière ». Autrement dit, les collectivités territoriales sont des entités territoriales institutionnellement différenciées de l’Etat central. Chaque collectivité territoriale a un organe délibérant et un exécutif désigné par élection directe pour le premier et indirecte pour le second. Le code dénombre deux types de collectivités territoriales notamment le commune et la région.
Pour ce qui est de la commune retenons quelle est la collectivité territoriale de base dont le territoire est organisé en arrondissement, secteur et/ou sous village. La commune comprend trois acteurs institutionnels. L’organe délibérant, l’exécutif et l’administration.
L’organe délibérant de la commune est le conseil municipal désigné au suffrage universel direct, le maire en est l’organe exécutif désigné au suffrage universel indirect par le conseil et d’une administration.
Concernant le fonctionnement de la commune, il est à noter que chacun de ces acteurs à des attributions propres qu’ils mettent en œuvre et à ce titre :
- Le conseil municipal délibère sur toute « les affaires de la commune » : définir les grandes orientations du développement communal, discuter et adapter les plans de développement communaux, contrôler l’exécution des plans, donner mandat au maire et aux commissions techniques, contrôler l’action de celui-là et de celles-là.
- Le maire est chargé de l’exécution des décisions du conseil municipal dont il assure par ailleurs la présidence des séances de délibération. En outre, il est l’ordonnateur du budget de la commune et le chef de l’administration communale. Le maire est officier d’état civil et officier judiciaire, mais il exécute ces deux dernières tâches par délégation du gouvernement central.
- Concernant l’administration de la commune notons que l’organisation types des services communaux est fixé par le gouvernement central. Autrement dit les principaux démembrements de ces services que sont l’administration générale (état civil, service social, services des archives…), l’administration financière (personnel, comptabilité, …) et les services techniques spécifiques (voirie, génie civil, police municipale, …) sont déterminés par le centre. En outre les communes ont la possibilité de créer avec l’accord de l’Etat central des services publics personnalisés tels que les établissements publics communaux. En plus on observe une parité entre la fonction publique communale et la fonction publique de l’Etat central.
Pour la région collectivité territorial retenons qu’elle est une collectivité territorial intermédiaire. Son espace institutionnel est constitué de l’ensemble des territoires des communes qui la composent. Ledit espace se confond avec celui de la région circonscription administrative. Cependant il convient de préciser qu’il n’y a aucun lien de dépendance des communes vis-à-vis des régions. C’est en cela que le législateur précise qu’aucune collectivité territoriale n’est autorisée « à établir ou à exercer une tutelle sous quelque forme que ce soit sur l’autre » la commune étant une collectivité territoriale ces deux catégories de collectivités entretiennent de fortes relations politico-administrative.
En guise d’organisation notons que l’organe délibérant de la région est le conseil régional. Il est constitué de l’ensemble des conseillers régionaux de la même région collectivité territorial. L’organe exécutif est le président du conseil régional et de l’administration régional.
- Pour son fonctionnement le conseil régional délibère sur toutes les « affaires de la région », donne mandat au président du conseil régional et contrôle son action.
- Le président du conseil régional met en œuvre les décisions du conseil. Il est l’ordonnateur du budget de la région et le chef de l’administration régionale. Il est président du conseil régional et officier de police judiciaire. Il est assisté par deux vice-présidents à qui il délègue par arrêté une partie de ses attributs en vertu de la loi (CGCT)
- Tout comme dans le cas de la commune l’organisation type de l’administration régional est déterminée par le gouvernement central. Ainsi, outre les services classiques de l’administration générale, les finances et des services techniques le conseil régional peut créer des établissements régionaux pour la gestion d’activités éducatives, de santé, environnementales, socio-économique ou culturelles (CGCT, article 9-4-5).
Le CGCT prévoit que la mise en œuvre de la décentralisation est accompagnée par une déconcentration qui se matérialise par la création des circonscriptions administratives. Elles sont en fait des entités territoriales déconcentrées dont l’ensemble constitue la représentation de l’Etat central sur le territoire national.
Dépourvues de personnalité juridique ces entités ne sont que des cadres territoriaux de coordination des activités des agents locaux du gouvernement central. On a de ce fait trois niveaux de circonscriptions que sont le département, il est la circonscription administrative de base des collectivités déconcentrées. Il est présidé par le préfet qui a pour rôle d’assurer l’exécution des lois, règlements et décisions dans sa sphère territoriale départementale. Il est plus ou moins officier d’état civil et OPJ.
Ensuite on a le deuxième niveau de circonscription qui est la province. Elle est dirigée par le haut-commissaire désigné par le gouvernement central en tant dépositaire dudit gouvernement dans la province. Il est chargé de l’exécution des décisions du centre. Il OPJ et officier d’état civil et administrateur délégué des crédits budgétaires alloués par le gouvernement central à la province et est chargé de la tutelle rapprochée sur sa sphère territoriale par délégation du ministre de l’administration territoriale et des finances.
Enfin on a la région. Elle est le niveau supérieur du maillage administratif déconcentré. La région est un espace qui regroupe une ou plusieurs provinces. La région est administrée par un gouverneur. Il est le délégué du gouvernement et le représentant de chaque ministre dans la région. Il est OPJ et l’administrateur des crédits budgétaires alloués à la région par le gouvernement central. Enfin, le gouverneur est chargé de la tutelle rapprochée pour la région collectivité territoriale. Cette tâche consiste en l’approbation et en l’autorisation préalable portant sur les actes et les décisions du conseil régional et de son président. Elle consiste également en des tâches de contrôle de légalité et d’appui-conseil au profit des organes de gestion de la région.
Conclusion
En conclusion retenons que l’on peut concevoir un ordre juridique propre aux collectivités locales. En fait l’ordre juridique de l’Etat est unique et l’ordre juridique local apparait comme un autre ordre juridique également différencié et assez particulier. Cependant même si toutes les décisions ne sont pas prises au niveau central, le centre garde néanmoins un regard sur les activités menées par les collectivités locales. Cela découle des règles de la décentralisation, ce que l’Etat burkinabé tente de mettre en œuvre. Et pour cela l’on met en avant un certain nombre de textes constituant son fondement et bons nombres de principes permettant l’effectivité de la libre administration et l’ordre juridique local prôné. On peut d’ailleurs remarquer que le fonctionnement et l’organisation des collectivités locales ne se font pas sans conformité avec les exigences et les demandes du centre, certains actes ou décisions nécessitent l’approbation ou la validation du centre. On recherche un ordre juridique local propre et effectif,mais bien de choses sont encore envisageable. Que faut-il alors faire ?
BIBLIOGRAPHIE INDICATIVE
. Textes législatifs
-Loi n 003/93 ADP du 7 Mai 1993 portant organisation de l’administration du territoire au Burkina Faso
-Les lois sur les textes d’orientation de la décentralisation (TOD) d’aout 1998
-Loi n 055-2004/AN portant code générale des collectivités territoriales au Burkina Faso
-Loi n 004/93 ADP du 12 Mai 1993 portant organisation municipale
. Textes règlementaires
–Décret n 2007-448/PRES/MATD du 18 Juillet 2007 portant création, composition, attribution, et fonctionnement de la conférence nationale de la décentralisation
-Arrêté interministériel n 2009-077/MATD/MEF/MCTC/MJE/MSL du 5 Mars 2009 portant dévolution du patrimoine de l’Etat aux communes dans les domaines de la culture, de la jeunesse, des sports et des loisirs
-Arrêté interministériel n 2009-021/MATD/MEF/MCTC/MJE/MSL du 5 Mars 2005 portant protocole type d’opération entre l’Etat et les communes dans le cadre du transfert des compétences et ressources de l’Etat aux communes dans les domaines de la culture, de la jeunesse, des sports et des loisirs
. Texte doctrinal
-Le devoir d’assistance de l’Etat (Ilboudo (2009)
. Jurisprudence
-Arrêt du conseil constitutionnel sur la nouvelle Calédonie
[1] G. BRAIBANT (le droit administratif français, Presses du fond. Nat. des sciences Po et Dalloz, 1984) en fait un expose spécialement clair et convaincant.
[2] Confère Jacques CAILLOSSE « le savoir juridique a l’épreuve de la décentralisation », in ANNUAIRES DES COLLECTIVITES LOCALES, 1988, p10
[3]Ibidem p11
[4] Ct. J. MOREAU. L’intérêt régional direct dans la jurisprudence administrative et dans la pratique gouvernementale officielle de 1972 à 1982, in, Études en honneur du doyen G. PEQUIGNOT. 1984. T.2.p.505