Auteurs:Mademoiselle : BAMA Edwige Natacha et Mademoiselle : ZINSONNE Fleur Elodie
INTRODUCTION
De nos jours, force est de remarquer que l’on a tendance à rattacher la qualité d’un système aux hommes chargés de l’administrer[1]. Ainsi, l’analyse et l’appréciation du système fiscal Burkinabè et d’ailleurs ne peuvent se faire en ignorant l’administration fiscale[2]. De sa capacité dépend l’établissement soit d’impôts modernes, sophistiqués, rentables, justes, assis sur des bases réelles soit, d’impôts simple voir forfaitaire ne pouvant réaliser qu’imparfaitement les objectifs sociaux de la fiscalité.
L’administration fiscale à travers son service de législation fiscale joue un rôle important dans l’élaboration de la norme fiscale. Cette norme fiscale qui peut être définie comme étant l’ensemble des textes législatifs, règlementaires et la jurisprudence qui encadrent la matière fiscale.
En effet, le service de législation fiscale fournit au gouvernement des éléments qui lui sont nécessaires pour déterminer et mettre en œuvre sa politique fiscale. Il conçoit et élabore dans ce cadre des projets de dispositions législatives et règlementaires à caractère fiscal ainsi que leurs mesures d’application.
Cependant, force est de remarquer que l’administration fiscale à travers son service de législation fiscale rencontre certaines difficultés lors de l’élaboration de la norme fiscale. Ces difficultés sont liées entre autres à l’insuffisance et au manque de formation du personnel de ce service sur la légistique[3], au manque de concertation entre les structures opérationnelles et celles chargées d’élaborer la norme. Ce constat nous amène à nous poser un certain nombre de question que voici :
Quelles sont les structures intervenantes dans la création de la norme fiscale ?
Quelle est le processus d’élaboration de la norme fiscale ?
Quelles sont les difficultés rencontrées lors de l’élaboration de la norme fiscale ?
La réflexion sur le thème : le rôle de l’administration dans la création de la norme fiscale revêt un double intérêt. Au plan théorique, une telle réflexion nous permettra d’appréhender les différentes structures intervenantes dans la création de la norme fiscale et au plan pratique, l’intérêt de réfléchir sur un tel thème est qu’au terme de notre étude l’on s’apercevra des difficultés rencontrées par l’administration lors de l’élaboration de la norme fiscale et de la nécessité d’y remédier afin de doter l’administration des moyens nécessaires en vue de la création des normes fiscales.
En effet, la modification, l’élaboration et l’adoption continue des normes fiscales illustrent combien ce thème est d’une actualité permanente et brulante.
Afin de mener à bien le problème que pose notre sujet, il sera traité successivement des structures intervenantes dans la création de norme fiscale (section I) avant de mettre l’accent sur les contours de l’élaboration de la norme fiscale (section II).
Section I- Les structures intervenant dans la création de la norme fiscale
Parmi les structures intervenant dans la création de la norme fiscale, la structure principale demeure la direction de la législation fiscale. Elle fournit au gouvernement des éléments qui lui sont nécessaires pour déterminer et mettre en œuvre sa politique fiscale[4]. En plus d’elle figure d’autres structures que nous tenterons d’énumérer.
A.La direction de la législation et de la règlementation fiscale
La direction de la législation fiscale (DLF) est rattachée à la direction générale des finances publiques(DGFIP). Elle est chargée de mettre en application la politique fiscale ; de réaliser les travaux d’élaboration des textes législatifs et règlementaires de fiscalité ; de préparer les propositions de mesures de lois de finances et de tous les textes d’application y afférents ainsi que les conventions et accords internationaux. Elle est composée de quatre (04) sous-directions :
Premièrement, la sous-direction de la législation, de la règlementation et des procédures Fiscales, qui est chargée d’étudier et d’élaborer les projets de textes législatifs et règlementaires relatifs à tous impôts , droits et taxes de toute nature, y compris les taxes parafiscales dont la perception relève de l’administration douanière ; de coordonner les travaux préparatoires des projets de lois des finances ; d’étudier d’élaborer et de proposer tous textes circulaires et notes d’application se rapportant à la règlementation fiscale ou ayant un rapport avec celles-ci. Elle gère le bureau de la législation fiscale, de la règlementation fiscale, des procédures fiscales, de la codification fiscale.
Deuxièmement, la sous-Direction des études de fiscalité qui est chargée d’accomplir toutes études nécessaires à la mise en œuvre de la politique fiscale et parafiscale ; de suivre les expériences en matière fiscale notamment au niveau régional et international en vue de procéder à des études comparatives ; d’analyser et d’évaluer le dispositif législatif ou réglementaire relatif aux activités pétrolières et minières. Elle gère le bureau de collecte du traitement des données et de la synthèse, des études des impôts sur la dépense, des études des impôts sur le revenu et sur le capital, des études de fiscalité des hydrocarbures et des activités minières.
Troisièmement, la Sous-Direction des relations fiscales internationales qui est chargée de participer à l’étude, à l’élaboration et aux négociations des projets de conventions et accords fiscaux internationaux ainsi qu’à la préparation des mesures et méthodes préalables qui s’y rapportent ; de régler les questions relatives à l’application des privilèges et immunités diplomatiques ou consulaires en matière fiscale et des dispositions fiscales contenues dans les autres accords de coopérations. Elle gère le bureau des conventions fiscales, le bureau des applications des dispositions conventionnelles, le bureau des non-résidents, le bureau du suivi des franchises diplomatiques.
Quatrièmement, la Sous-Direction des incitations fiscales et des régimes fiscaux spécifiques qui est chargée de recenser, tenir à jour et évaluer les avantages fiscaux accordés en vertu soit des lois de finances soit de textes particuliers ; de veiller à l’application et au suivi des exonérations et des avantages fiscaux octroyés ; de participer à l’élaboration des textes législatifs et règlementaires comportant des dispositions fiscales applicables à des régimes fiscaux spécifiques. Elle gère le bureau des régimes fiscaux privilégiés, le bureau des exonérations et des avantages fiscaux, le bureau des régimes fiscaux particuliers et le bureau du suivi et de l’évaluation des couts des avantages fiscaux.
B.Les autres structures intervenant dans la création de la norme fiscale
A côté de la Direction de la législation et de la réglementation fiscale, il existe d’autres structures qui interviennent aussi dans la création des normes fiscales. Ce sont, la Direction de la comptabilité publique, la Direction générale des douanes et des impôts indirects, le parlement et le pouvoir exécutif.
En ce qui concerne la Direction de la comptabilité publique (Trésor public) : Elle est sous la responsabilité du ministère des finances. C’est une Direction assez resserrée puisqu’elle compte environ deux mille agents. C’est elle qui propose et conduit les actions de politique économique. Concrètement elle élabore des prévisions économiques. A partir de ces prévisions elle va conseiller les ministres sur les politiques économiques. Elle va également veiller à la régulation des financements de l’économie.
Quant à la Direction générale des douanes et des impôts indirects : elle exerce une mission fiscale mais uniquement pour les taxes et les droits indirects .Principalement les taxes douanières, les taxes sur les alcools et tabac. Elle a une mission particulière, elle soutient la compétitivité des entreprises en exerçant une surveillance de la fraude économique. Elle lutte contre la contrefaçon, contre les trafics illicites quels qu’ils soient.
Certains acteurs interviennent aussi dans la création de la norme fiscale il s’agit des acteurs constitutionnels à savoir le parlement :
Pour ce qui est du parlement, il faut dire que les parlementaires se trouvent au cœur de l’adoption de la législation fiscale. Cependant le parlement est désormais dans une situation de contrainte que l’on pourrait qualifier de multimodale. En effet si l’essentiel de la législation fiscale se trouve bien contenu dans les lois de finances et maintenant plus rarement dans les lois ordinaires, la confection et l’adoption des lois financières font l’objet de multiples contraintes. Les parlementaires sont amenés à voter chaque année des dispositions fiscales nombreuses, complexes sur lesquelles ils n’ont finalement que peu de prises. Mais il ne fait pas que légiférer, il doit contrôler l’action du gouvernement. L’impôt n’échappe pas à cette règle. L’activité du parlement en la matière semble, cependant limité en apparence malgré certains activismes conjoncturels sur certaines problématiques fiscales .Si les outils budgétaires classiques de contrôle tels que la loi de règlement du budget et d’approbation des comptes sont peu utilisés, le parlement n’en remplit pas moins pour autant une mission essentielle d’information en matière fiscale. Enfin, une série de contraintes conventionnelles et constitutionnelles pèsent sur le rôle des parlementaires en matière d’impôt.
Le pouvoir exécutif quant à lui, occupe une place de choix dans l’application des normes fiscales élaborées. Il s’agit essentiellement, certes d’appliquer les lois fiscales, mais ce pouvoir ne peut plus être passé pour quantité négligeable. Ainsi, parmi de multiples exemples, le décret 2007-566 du 16avril 2007 a modifié les règles de déduction de la TVA de manière très importante en introduisant la technique du coefficient de déduction et une approche économique de l’affectation des biens et services déductibles. Or ce mécanisme est fondamental dans le fonctionnement de la TVA. Il a pourtant échappé à la compétence du parlement, même si techniquement ce dispositif affecte les modalités de liquidation de l’impôt.
SECTION II- DE L’ELABORATION DE LA NORME FISCALE
Le processus d’élaboration de la norme fiscale répond au processus d’élaboration de la norme en général à quelque différence près. Il faut noter que l’administration fiscale à travers son service de législation fiscale intervient à 80 voire plus de 80% dans l’élaboration de la norme fiscale mais l’élaboration de cette norme fiscale ne saurait être sans difficultés pour cette dernière.
A.LE PROCESSUS D’ELABORATION DE LA NORME FISCALE
L’élaboration de la norme fiscale est une thématique qui, à notre connaissance n’a jamais été abordée en tant que telle d’où l’insuffisance voir le manque de documentation le concernant. Pour autant, c’est un sujet dont certaines perspectives ont déjà été envisagées mais au travers de prismes particuliers : lois de finance, contrôle de constitutionalité des dispositions fiscales, pouvoir du parlement en matière fiscale…
Le choix de cette thématique implique donc de la comprendre de manière dynamique et évolutive. Il ne s’agit pas tant de faire un descriptif que de comprendre ce processus qui aboutira à la norme législative fiscale. Comprenant l’élaboration comme un processus, outre une perspective principale juridique, il sera nécessaire de la compléter par des éléments relevant de la sociologie, de la science politique, de l’économie ou encore de la science administrative.
Dans le processus d’élaboration de la norme fiscale que nous tenterons d’aborder, il s’agira pour nous, de nous intéresser aux acteurs de l’élaboration. Dès lors où la décision politique est annoncée, quels sont les personnes qui vont devoir ou pouvoir agir afin qu’elle soit inscrite dans le droit et deviennent effective.
Quels sont les ministères, et au sein des ministères, les services compétents (information rédaction) ? Quels sont les marges de manœuvre du parlement ?
Pour revenir à l’élaboration de la norme fiscale elle-même, il faut dire qu’elle suit un processus d’élaboration empreint tout à la fois de clarté et de technicité au sein duquel de nombreux facteurs interviennent tels que la conception des missions de l’état, dans ces fonctions régaliennes, distributive ou d’impulsion au développement national ou la réalisation d’objectifs particuliers dans les domaines économiques ou sociaux. Les principaux acteurs de l’élaboration de la norme fiscale sont les techniciens en fonction dans la direction de la législation fiscale. En effet ceux-ci sont spécialisés dans la rédaction de proposition de lois dans le domaine fiscale, lesquelles propositions de lois tiennent compte de la situation des contribuables. Il en est ainsi plus particulièrement, en matière d’impôts direct.
La situation de la famille, qu’il s’agisse d’un engagement formalisé avec un conjoint ou encore de l’existence de personnes ascendantes ou descendantes à charges, conduisent souvent les techniciens de la direction de la législation fiscale à prévoir lors de la rédaction des propositions de lois des minorations sur le montant de l’impôt par le mécanisme du quotient familial. Une fois que la conception du projet de lois fiscale est concocté a la DGI plus précisément au niveau de la direction de la législation fiscale par les techniciens, une commission est mise en place et le projet de lois est soumis à l’ordre des experts comptables agréé du Burkina Faso, à l’association des experts de la fiscalité de la direction générale des douanes, du trésor ainsi qu’aux structures intéressés[5] pour recueillir leurs observations et leurs amendements.
Après cela, le projet de loi est transmis au ministre en charge de l’économie, des finances et du développement. Il faut dire que la proposition de lois émanant de la DGI est suivie d’un projet d’exposé des motifs qui est un document pour convaincre et expliquer pourquoi on veut prendre telle ou telle disposition et d’un projet de transmission en conseil des ministres. Le projet d’exposé des motifs doit être signé par le ministre. Ensuite et le projet de loi et le projet d’exposé des motifs est transmis au COTEVAL. Le COTEVAL[6] a pour attributions de veiller à la qualité juridique de tout avant-projet de lois et à la qualité rédactionnelle du contenu de tout projet de document de politique et de stratégie ainsi que les plans d’action avant leur inscription à l’ordre du jour du conseil des ministres. A ce titre, les observations, suggestions et recommandations du COTEVAL sont consignées dans un compte rendu qui est joint au rapport de saisine du conseil des ministres. L’article 9 du décret N° 2013-318/PRESS/PM/SGG-CM/MRIRP/MEF du 19 avril 2013 portant attribution, organisation et fonctionnement du comité technique de vérification des avant-projets de lois dispose que : « Tout avant-projet de loi, pour être inscrit à l’ordre du jour du conseil des ministres, doit être accompagné de l’essentiel de ses textes règlementaires d’application et du compte rendu des travaux du COTEVAL ». Nonobstant les dispositions de l’alinéa 1 du présent article, en cas d’urgence et de nécessité absolue et sur ordre du chef du gouvernement, un avant-projet de loi peut être directement soumis à la délibération du conseil des ministres.
Tout ce qui relève du domaine de l’impôt passe toujours par la loi, les agents de l’impôt n’ont pas d’autres alternatives que de passer par l’AN. Une fois le projet de lois quitte le conseil des ministres pour se retrouver à l’AN, le gouvernement au cours des débats intervient pour défendre et expliquer ce dernier.
Pour que le projet ou la proposition devienne des lois, il faut que les députés les votent. Une fois voté, il doit être promulgué[7] et publié. Ce principe tend à s’assurer que tout le monde puisse prendre connaissance de la loi dans un délai raisonnable.
A partir de l’entrée en vigueur, nul n’est censé ignorer la loi qui devient obligatoire pour tous.
Il faut préciser que c’est quand on élabore la loi de finance qu’on profite pour insérer la norme fiscale, les deux étant étroitement liées.
Cependant, force est de remarquer que l’élaboration de cette norme fiscale n’est pas sans difficultés pour l’administration fiscale.
B. Les difficultés rencontrées par l’administration fiscale lors de l’élaboration de la norme fiscale.
L’élaboration de la norme fiscale n’est pas sans difficultés pour l’administration fiscale. Parmi les difficultés rencontrées nous avons en premier lieu l’insuffisance voir le manque de formation du personnel sur la légistique. En effet, la formation sur la légistique est une formation que chaque intervenant dans l’élaboration de la norme fiscale doit suivre. Cette formation consiste à présenter l’ensemble des règles, principes et méthodes qui doivent être observés dans la préparation des textes normatifs : lois, ordonnances, décrets, arrêtés etc. Elle vise à faciliter la tâche des rédacteurs aux différentes étapes de leur travail par le rappel des règles et des principes, des conseils pratiques et des exemples ou contre exemples. Cette insuffisance voire ce manque de formation sur la légistique ne peut que davantage rendre pénible le travail des rédacteurs et accroitre le risque d’erreurs. Et les rares fois que cette formation a lieu, on dénote le manque de support.
A cela s’ajoute les difficultés d’accès à certaines documentations. La référence à des législations et codes sur la fiscalité d’autre Etats n’étant pas de tout temps accessible sur le net, sans oublier le manque de concertation entre les structures opérationnelles et ceux chargées d’élaborer la norme fiscale. Ces structures opérationnelles sont ceux chargées d’appliquer les textes : ce sont entre autres la Direction des centres des impôts, la Direction des grandes entreprises etc.
Et pour terminer, la présentation tardive de certains amendements peut ne pas permettre une discussion suffisante des dispositions proposées et empiéter sur l’élaboration de la norme fiscale. En effet, la présentation tardive d’amendement pose d’importants problèmes d’applicabilités, l’administration n’étant pas toujours à même de les mettre en œuvre. A titre illustratif en France, l’introduction, par voie d’amendement gouvernemental devenu article 41 de la loi de finance rectificative 1999, de l’obligation pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est supérieur à 100 millions de francs d’effectuer la souscription électronique des déclarations d’impôts sur les sociétés et de TVA, à compter du 1 mai 2001, témoigne de ce type de difficulté. Ce délai n’a pas pu être ténu, faute pour l’administration fiscale d’être prête a temps, et le délais prévu pour l’application des sanctions applicables en cas de non-respect de ses obligations a été reporter au premier septembre 2001, par un communiqué du ministère du 26 février 2001, préciser par une instruction du 04 avril 2001.
CONCLUSION
En somme, il est de toute évidence que la Direction de la législation fiscale malgré son importance ne demeure pas la seule structure intervenant dans l’élaboration de la norme fiscale.
En effet, le trésor public, la direction des douanes et de l’impôt indirect, le pouvoir exécutif ainsi que le parlement concourent à l’élaboration de cette norme ainsi qu’à son application. Mais il se trouve que l’élaboration de cette norme fiscale n’est pas sans difficultés. Parmi les difficultés que rencontre l’administration fiscale dans l’élaboration de la norme fiscale figure en premier lieu l’insuffisance voir le manque de formation du personnel du service de la législation fiscale sur la légistique. Il importe donc de multiplier les formations sur la légistique en vue de minimiser les risques d’erreurs sur la forme et le fond des avant-projets de lois et proposition de lois, et par là accroitre la qualité du processus d’élaboration de la norme fiscale. Sans oublier à travailler à ce qu’il y’ est plus de concertations entre les structures opérationnelles et celles chargées d’élaborer la norme fiscale.
BIBLIOGRAPHIE
Ouvrage :
-SAWADOGO Filiga Michel et DEMBELE Salifou, précis de droit fiscal burkinabè, André Bolland, 2005, p. el et SARAF Jacques, Droit fiscal, dunod, p. 627.
-BETCH Martine, Droit fiscal, 4è édition, Magnard-Vuibert, 2012, p. 410.
-BOUVIER Michel, introduction au droit fiscal général et à la théorie de l’impôt, 12è édition, Paris, LGDJ-Lextenso, 2014, p.57.
-COLLET Martin, Droit fiscal, 4è édition, Paris, PUF, 2013, p. 65.
TEXTES OFFICIELS ET LEGISLATIFS
-La constitution du Burkina Faso ;
-Le code général des impôts ;
-Le décret N°2013-318/PRESS/PM/SGG-CM/MRIRP/MEF du 19 avril 2013 portant attribution, organisation et fonctionnement du comité technique de vérification des avants projets de lois (COTEVAL) ;
-Guide légistique, 3èm édition, mise à jour 2017 ;
Sites internet :
www.impots.gov/direction -de- la- législation- et- du- contentieux –fiscale ;
http://www.service-public.fr,vosdroits;
http:// fr. m. wikipédia. Org » wiki » légistique ;
[1] « On a trop souvent tendance à oublier que le système fiscal le mieux conçu ne vaut que par l’administration qui le met en œuvre »( Ardant Gabriel, Histoire de l’impôt, op. cit., tome 2, p.849).
[2] V. dans ce sens Sawadogo F. M. et Watteyne A., Fiscalité et développement en Afrique, Problème et perspective, Le cas du Burkina Faso. op. cit. p. 22 et 23
[3] https://fr.m.wikipédia.org »wiki »légistique
[4] Sawadogo Filiga Michel et Dembélé Salifou, Précis de droit fiscal burkinabè, p.42.
[5] La taxe sur les sachets plastiques et les emballages a été élaboré de concert avec le ministère de l’environnement ;
[6] Art 3 du décret N° 2013-318/PRES/PM/SGG-CM/MRIRP/MEF du 19 avril 2013 portant attribution, organisation et fonctionnement du comité technique de vérification des avants projets de lois(COTEVAL) Jo N°32 du 8 aout 2013.
[7] Art 48 de la constitution burkinabé : « Le président du Faso promulgue la loi dans les vingt et un jours qui suivent la transmission du texte définitivement adopté. Ce délai est réduit à huit jours en cas d’urgence déclaré par l’assemblée nationale ».