Auteurs : KAFANDO Nabasnogo et BENE Fatoumata

Plan sommaire

I-Les fondements du droit de la décentralisation dans les deux pays

A.Historique de la décentralisation dans les deux pays

B.Des sources du droit de la décentralisation qui se rapprochent

II-La mise en œuvre de la décentralisation dans les deux Etats

A.Une différence dans l’architecture institutionnelle

B:Une pratique différenciée

                                                         Introduction

La décentralisation est une technique d’aménagement de l’Etat unitaire. Elle se conçoit comme une technique d’organisation qui consiste en un transfert de pouvoirs de l’Etat vers des personnes morales de droit public distinctes de lui. Cette technique a fait l’objet d’une réception par les Etats d’Afrique francophone de l’Ouest après les indépendances dans les années 1960. Cependant, elle a connu une évolution remarquable dans les années 1990 avec la vague de transition démocratique avec les conférences nationales.

Cette technique est apparue en effet au début des années 1990, dans beaucoup de pays ouest-africains, comme la forme de gestion la mieux adaptée aux changements politiques importants qui avaient cours dans ces pays avec l’instauration de la décentralisation. Deux types de décentralisation sont mis en œuvre dans ces pays : il s’agit de la décentralisation territoriale et la décentralisation technique. Dans le premier type, la décentralisation consiste en l’institution des collectivités territoriales (communes, département, région, collectivités à statut particulier), jouissant de la personnalité morale, des moyens et des compétences propres, donc d’une certaine autonomie locale. Et celle-ci s’exerce dans le cadre de la loi et sous le contrôle de l’Etat. Quant à la décentralisation technique, elle s’analyse comme un mécanisme permettant à des établissements publics à vocation spéciale comme les Universités et les hôpitaux, de disposer d’une certaine autonomie administrative avec leurs propres organes de décision (Conseil d’Administration) et un budget autonome[1]. Mais, dans le cadre de la présente réflexion, nous nous appesantirons sur la décentralisation territoriale pour au moins deux raisons : Les pays de l’Afrique de l’Ouest ont généralement trois niveaux de collectivités territoriales. Au nombre de ces pays, nous avons le Mali et le Burkina Faso qui ont une histoire qui s’assimilent à bien des égards. Cette technique qu’est la décentralisation a été déployée par l’adoption d’un certain nombre de normes qui l’encadrent. Ces normes qui constituent le droit de la décentralisation sont relativement spécifiques d’un pays à un autre.  Des dimensions du droit de la décentralisation des deux Etats burkinabè et malien, quels sont les points qui se rapprochent et ceux qui s’éloignent ? Lequel des droits semble répondre au mieux aux objectifs de la décentralisation ? C’est un exercice de comparaison qui nous permettra de répondre à cette problématique. Pour ce faire, nous partons de la consécration de la décentralisation par les deux pays (I) avant de nous appesantir sur la mise en œuvre qui est à bien d’égards différenciée dans les deux pays (II)

l.Les fondements du droit de la décentralisation dans les deux pays

Les droits burkinabé et malien de la décentralisation présentent des similitudes relativement à leur historique d’une part (A) mais aussi en ce qui concerne les sources d’autre part (B).

A-    Historique de la décentralisation dans les deux Etats

Les expériences d’organisation municipale ont vu le jour depuis la période coloniale dans ces deux pays à travers la loi française du 18 Novembre 1955 portant réorganisation municipale en Afrique Noire et Madagascar. La décentralisation est apparue très tôt dans les discours des dirigeants africains, mais n’a pas été réalisée, faute de volonté politique. Comme l’écrit Bertrand M, « jusqu’en 1991, la politique de décentralisation fonctionne comme une coquille vide ». Au-delà des discours prônant la démocratie, la décentralisation (sauf quelques exceptions : Sénégal, Nigéria et Ghana) n’est pas appliquée dans la plupart des jeunes républiques africaines. C’est pourquoi, il est tout à fait essentiel de noter que la décentralisation dans ces pays de l’Afrique de l’Ouest s’inscrit dans la dynamique et dans ce contexte de la 3^ème vague de transition démocratique.

 Mais quels sont les facteurs qui ont présidé à l’application de la décentralisation comme technique d’organisation du territoire dans ces deux Etats malien et burkinabè ? Deux types de facteurs sont à prendre en compte dans l’analyse. Il y avait à l’époque de la transition démocratique des années 1990, des facteurs externes et des facteurs internes :

Concernant les facteurs externes, il est judicieux de noter que c’est sous les injonctions des IFI (Institutions Financières Internationales), à l’instar de ses voisins sénégalais et ivoiriens, que le régime malien, dans les années 1980 entame un tournant vers l’ouverture au libéralisme. En outre, à partir des années 1990, la France conditionne en principe à l’Afrique l’instauration de démocratie, notamment sous ses formes locales et la Banque Mondiale établit clairement la décentralisation comme condition d’attribution de ses prêts. De conséquence, la décentralisation devient une condition du développement économique. Au-delà donc de cette technique d’organisation du territoire, la décentralisation dans ces deux pays semble s’inscrire dans cette logique de l’Etat importé. Il s’agit donc d’une forme d’organisation du territoire du colon imposé aux colonies comme étant le mode d’organisation parfaite de leur territoire.

Relativement aux facteurs internes, il s’agit pour nous de noter que la décentralisation est souvent la réponse à des acteurs et à des attentes multiples. Ce sont celles du peuple, qui après trois décennies de conditions économiques difficiles, aspire à de meilleures conditions de vies. Cette aspiration implique un changement dans la gouvernance et une plus grande participation des populations. Au Mali en particulier, ces attentes selon Jérôme Marie et Éric Idelman, se doublent de la nécessité de résoudre la crise touareg qui touche le Nord du Pays[2].

Le Burkina aussi semble avoir pris cette voie de la décentralisation pour répondre aux aspirations de son peuple même s’il y a une différence de contexte d’avec le cas malien. En effet, depuis 1991, le Pays a choisi de situer la citoyenneté et le citoyen au centre d’une redéfinition des responsabilités alors assumées par diverses instances sur l’ensemble du territoire national. La stratégie adoptée était alors la mise en œuvre progressive sur une armature déconcentrée[3].

La décentralisation, déjà évoquée au lendemain des indépendances, n’a réellement été mise en œuvre au Mali comme au Burkina Faso que dans les années 1990, à la demande des peuples et des organismes internationaux[4]. Dans, ces deux pays, ce processus historique a abouti à ce qu’il est convenu d’appeler « la communalisation intégrale » qui est intervenue en 2004 au Burkina Faso avec l’adoption du code général des collectivités.

Au total, il ressort que le processus d’intégration de la décentralisation au Burkina Faso et au Mali est pratiquement similaire. C’est pourquoi dans la mise en œuvre pratique de cette technique d’organisation du territoire, il nous est donné de constater que les différentes sources de droit de la décentralisation dans ces pays se rapprochent à beaucoup d’égards.

B-    Des sources du droit de la décentralisation qui se RAPPROCHENT

A l’analyse, les sources du droit de la décentralisation au Burkina Faso et Mali ont beaucoup d’éléments de ressemblances qu’il convient de préciser avec intérêt. Ce droit trouve ses sources dans ces différents Etats au niveau communautaire qu’au plan interne.

Ainsi au plan communautaire le texte de base de la décentralisation est la directive n°01/2011/CM/UEMOA du 24 Juin 2011 portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA. En effet cette directive relative aux finances des collectivités affirme l’engagement de l’institution à œuvrer aux cotés des collectivités territoriales dont le rôle reste capital dans les efforts pour l’atteinte du développement des Etats membres en particulier et de la région en générale.

Généralement au plan interne, on a trois types de textes qui constituent les bases de la décentralisation : il s’agit premièrement des sources constitutionnelles qui, le plus souvent, posent le principe de la décentralisation ainsi que sa philosophie. Deuxièmement, les sources législatives qui déterminent l’orientation de la décentralisation. Troisièmement les sources réglementaires qui sont destinées à définir la politique de mise en œuvre pratique de cette technique d’organisation du territoire.

Les sources constitutionnelles des deux pays (burkinabè et malien) sont identiques dans la consécration de la décentralisation comme technique d’organisation du territoire. La différence dans l’énonciation ne remet pas en cause cette consécration quasi identique

En effet, l’Article 97 de la constitution malienne dispose ce qui suit : « les collectivités territoriales sont créées et administrées dans les conditions définies par la loi » Au Burkina Faso, c’est le titre XI de la constitution qui illustre la base constitutionnelle de la décentralisation. Ainsi, l’article 143 de la constitution burkinabè précise que : « le Burkina Faso est organisé en collectivités territoriales ». Il en est de même de l’article 144 et 145 qui disposent respectivement que « la création, la suppression, le découpage des collectivités territoriales sont du ressort de la loi »

« La loi organise la participation démocratique des populations à la libre administration des collectivités territoriales »

A la lecture des dispositions constitutionnelles ci-dessus la base constitutionnelle de la décentralisation n’est plus à démontrer. Ces sources consacrent la décentralisation comme un principe, un mécanisme par lequel ces Etats organisent leurs territoires. Elles donnent par ailleurs le soin aux dispositions législatives de définir l’orientation de cette technique.

C’est dans cette logique que les organes législatifs des deux pays malien et burkinabè ont adopté des lois régissant l’organisation et le fonctionnement de ces collectivités territoriales. Ainsi, au Mali, c’est la loi N°2017-051 du 2 octobre 2017 portant code des collectivités territoriales qui pose le principe même de la décentralisation et ses principes fondamentaux que sont : libre administration, participation citoyenne à la gestion de la chose publique locale etc. Il y a aussi la loi n°2017-052 du 2 Octobre 2017 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales.

Au Burkina Faso, c’est la loi N°055-2004/AN du 21 décembre 2004 portant code général des collectivités territoriales au Burkina Faso, modifiée par la loi N°040-2005/AN du 29 novembre 2005, qui est le texte législatif de base.

La mise en œuvre du processus de décentralisation connait également une accélération avec l’adoption d’une série de textes règlementaires dans les deux Etats. Ainsi au Burkina Faso, on peut citer le décret n°2014-932 portant modalité de transfert de compétences et de ressources de l’Etat aux collectivités territoriales, l’arrêté conjoint n°2006-057/ MFB/MATD du 27 Septembre 2006 portant modalité de répartition de la dotation globale de fonctionnement entre les communes te les régions et la dotation globales pour charges récurrentes au profit des communes urbaines, l’arrêté n°2006-69/MATD/MFB du 20 Novembre 2006 portant délégation de pouvoirs aux gouverneurs de régions. En outre, le décret n°2007-032/PM/MATD portant organisation, composition et fonctionnement des Conseils Villageois de Développement(CVD).

Au Mali, on peut retenir le décret n°02-314/P/RM portant transfert de compétences aux collectivités territoriales et le décret n°2018-0007/P-RM.

Une autre ressemblance découlant des sources des droits de la décentralisation burkinabé et Mali est relative au transfert de compétences et de ressources aux collectivités territoriales. En effet au Burkina tout comme au Mali les textes y relatives disent que : « les transferts de compétences par l’Etat doivent être accompagnés du transfert aux collectivités territoriales des moyens et des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences, dans les conditions prévues par la loi ». Art.36 du CGCT du Burkina et Art.29 de la loi n°2017-052 portant détermination des conditions de la libre administration des collectivités territoriales au Mali.

Au regard de ce qui précède il apparait clairement que le droit de la décentralisation des deux pays présente bien évidemment des similitudes non seulement du point de vue de l’historique et des sources mais aussi sur les transferts de compétences et d ressources aux collectivités. Cependant qu’en est-il des différences de la décentralisation dans ces deux Etats ?

II. La mise en œuvre de la décentralisation au Mali et Burkina Faso

Le droit de la décentralisation burkinabé et malien présente des différences du point de vue de l’architecture institutionnelle (A) mais aussi au niveau des rapports entre Etat et collectivités territoriales notamment en ce qui concerne les mécanismes d’accompagnements de la décentralisation (B)

A-    Une différence dans l’architecture institutionnelle

La décentralisation au Burkina Faso et au Mali ont des institutions différentes : alors qu’il y a deux niveaux de décentralisation au Burkina, le Mali a mis en place trois niveaux. Le nombre de collectivités s’en ressent. En son article 8, le code général des collectivités territoriales burkinabè consacre la commune et la région comme les collectivités territoriales. La commune constitue alors le premier niveau de la décentralisation, étant entendu que l’article 17 de ladite loi érige la commune en collectivité territoriale de base. Le pays compte à ce jour 351 communes dont (302 communes rurales et 49 communes urbaines).

 A côté de cette collectivité de base, la région constitue le deuxième niveau. En effet, l’article 16 dispose que : « le ressort territorial de la région est constitué par l’ensemble des territoires des communes qui la composent […] ». Le pays compte 13 régions.

Au Mali, à l’instar du Burkina Faso, la collectivité de base est la commune. Il y a en effet, trois niveaux d’autorité décentralisée. A cet effet, l’article 1 de la loi n°2017-052 du 02 Octobre 2017 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales dispose ce qui suit : « dans le respect de l’unité nationale et de l’intégrité du territoire, les collectivités territoriales de la République du Mali sont : la commune, le cercle, la région et le district ». Les régions qui se subdivisent en cercles et les cercles en communes rurales et urbaines. Le cercle est une collectivité territoriale regroupant plusieurs communes, dotée d’une personnalité morale et bénéficiant de l’autonomie financière. Il constitue selon l’article 78 al, un cadre de mise en cohérence des stratégies et actions de développement des communes qui la composent. Il y a 49 cercles au Mali, 703 communes.

La région, quant à elle, « constitue un cadre de mise en cohérence des stratégies et actions de développement des collectivités qui la composent et l’Etat ». Les régions sont passées de 8 à 10 en Janvier 2016. Quant au district, il s’agit d’une commune à statut particulier doté de la personnalité juridique et de l’autonomie financière.

A l’observation, on voit bien que le Mali a mis en place trois niveaux de décentralisation alors que le Burkina Faso, en a deux. Quels peuvent être donc les éléments explicatifs de cette différence dans les niveaux de décentralisation dans ces deux pays ?

Pour apporter notre vision sur cette interrogation, il est convenable pour nous de nous appuyer sur des éléments géographiques. Nous sommes amenés à constater que la superficie du Mali est de 1.241.000 KM², donc plus de 4 fois celle du Burkina Faso. Cette donnée d’une plus grande superficie de l’Etat malien, conjuguée avec l’un des principes fondamentaux de la décentralisation, qui est de rapprocher l’Etat de la population à la base, semble avoir commandé ces trois niveaux de décentralisation au Mali.

De plus, les données démographiques différentes des deux Etats commandent une différence dans la mise en œuvre de la décentralisation.

Les trois niveaux de décentralisation mettent le citoyen malien dans une distance dans le processus de désignation de ces dirigeants locaux : une différence qui découle de la composition de l’architecture institutionnelle.

 Au Mali, sont uniquement élus les conseillers municipaux, qui élisent le conseil de cercle et le conseil régional. Du coup, il y a plus de pouvoir octroyé aux conseillers municipaux et le citoyen s’éloigne de plus en plus de la désignation de ses représentants locaux. Cela n’est pas de nature à mettre les citoyens à l’abri des marchandages de leurs voix électorales.

 Au Burkina Faso, sont aussi uniquement élus au suffrage universel direct les conseillers municipaux qui élisent les conseillers régionaux. La distance entre le citoyen et les conseillers régionaux est certaine au Burkina Faso, mais moins marquée que dans le cas malien.

B-    Une pratique différenciée.

Deux types de rapports entre l’Etat et les collectivités territoriales font généralement l’objet d’analyse de la relation entre les collectivités et l’Etat au niveau central. Il s’agit du contrôle de l’Etat d’une part sur les activités des structures décentralisées et d’autre part, les mécanismes d’accompagnement de la décentralisation conduits par l’Etat. Dans le cadre de la présente étude, nous nous appesantirons dans les mécanismes d’accompagnement car c’est dans cette dimension qu’on peut retrouver une différence entre le droit de la décentralisation burkinabè et le droit de la décentralisation malienne

Alors que dans l’activité de contrôle des collectivités territoriales, il y a des éléments de moindre ampleur de différenciation qui sont liés à la différence des architectures institutionnelles des deux pays, au niveau des mécanismes d’accompagnement des collectivités territoriales, une énorme différenciation est née des récentes réformes opérées par le Mali sur la question.

L’Etat Malien est plus dans une dynamique de promouvoir la participation citoyenne et la décentralisation est vue dans ce sens comme un mécanisme de promotion de l’intégration sociale en vue de résoudre la question Touareg. En effet cette partie du nord du pays était considérée comme délaissé par l’Etat et les revendications des populations ont abouti à une prise en compte des préoccupations de la zone. L’idée rechercher ici est l’intégration sociale de tous au développement économique, sociale et culture.

Si on convient que l’un des principes fondamentaux de la décentralisation est la participation citoyenne, l’Etat malien a bien pris la mesure de ce principe en allant au-delà du contrôle de l’activité de structures décentralisées. Et cela se manifeste par le rôle du haut conseil des collectivités territoriales institué en 2016. En effet le haut conseil des collectivités territoriales (HCC) au Mali est une assemblée consultative qui complète l’architecture institutionnelle afin d’accompagner le processus de développement à la base. Il est conçu pour intervenir opportunément, dans la formation d’avis qui reflètent les préoccupations des populations. Pour ce faire, il a pour mission de renforcer la participation active des acteurs territoriaux à la définition, l’instauration et l’évaluation des politiques publiques territoriales. Il élargit les espaces de dialogue, de consultation et de concertation dans le processus de prise de décisions qui engagent la vie des collectivités territoriales pour une meilleure inclusion des citoyens dans l’identification des besoins et des priorités ainsi que dans la conception et la mise en œuvre de la décentralisation.

Selon, Claudette BRUNETNLECHENAULT, la décentralisation visait à rapprocher la décision du citoyen : cet aspect oublié devient aujourd’hui une ardente obligation[5]. Cet aspect constitue même un enjeu d’avenir pour les populations.

Avec l’institution de ce haut conseil des collectivités territoriales, l’Etat a sans doute intégré cette dimension de la décentralisation qu’est la participation citoyenne. Cette participation citoyenne, l’Etat en prend une responsabilité dans les attributions du haut conseil des collectivités territoriales.

Le Secrétariat Permanent de la Conférence Nationale de la Décentralisation (SP/CONAD) au Burkina Faso n’a pas cette mission d’implication de la population à la base comme cela est le cas pour le Haut Conseil des Collectivités Territoriales au Mali. En effet, selon le décret N°2013-749/PRES/PM/MATD du 13 septembre 2013 portant organisation du ministère de l’aménagement du territoire et de la décentralisation, le SP/CONAD est chargé d’assurer la veille stratégique et prospective du processus de la décentralisation […]. Les rapports sont du secrétariat ont traits beaucoup plus avec les structures du ministère dans la mise en œuvre de la décentralisation sans une véritable implication de la population dans le processus de cette technique d’aménagement du territoire.

                                Conclusion

Au terme de notre analyse, force est de constater que la décentralisation comme technique d’organisation du territoire en vue de promouvoir le développement à la base et au niveau local dans ces deux Etats (Burkina Faso et Mali) présente une trajectoire relativement similaire dans la consécration de la décentralisation. Ces similitudes ont trait notamment à l’historique de la décentralisation dans ces deux Etats présidé par des facteurs internes et externes d’une part, et d’autre parts, les différentes sources de ce droit dans les deux pays à travers les textes constitutionnels, législatifs et règlementaires et le transfert des compétences et des ressources aux collectivités découlant de ses sources. Néanmoins, il existe tout de même des différences dans la mise en œuvre de la décentralisation dans ces deux pays du point de vue institutionnel en ce qu’il y a deux niveaux de décentralisation au Burkina Faso alors qu’au Mali il y a trois niveaux mais aussi on note une pratique différenciée des acteurs dans la mise en œuvre de la décentralisation notamment en ce qui concerne les mécanismes d’accompagnements des collectivités avec une implication citoyenne plus poussée au Mali qu’au Burkina Faso. On pourra alors retenir au final que le droit de la décentralisation malienne avec son Haut Conseil des collectivités territoriales est plus dans une dynamique de promotion de la participation citoyenne que le droit de la décentralisation burkinabé.

Bibliographie indicative

Texte communautaire :

-directive n°01/2011/CM/UEMOA portant régime financier des collectivités territoriales au sein de l’UEMOA

Burkina Faso :

-constitution du 11 juin 1991

-loi n°055-2004/AN du 02 Décembre 2004 portant code générale des collectivités territoriales au Burkina Faso

– loi n°014-2006 du 09 Mai 2014 portant détermination des ressources et des charges des collectivités territoriales

Décret n°2006-204 du 15 Mai 2006 portant régime financier et comptable des collectivités territoriales

République du Mali :

-constitution du 25 Février 1992 de la république du Mali

-loi n°20017-051 du 02 Octobre 2017 portant code des collectivités territoriales du Mali

-loi n°2017-052 du 02 Octobre 2017 déterminant les conditions de la libre administration des collectivités territoriales au Mali

-le décret n°02-314/RM portant transfert de compétences aux collectivités territoriales

Thèses :

-thèse pour le doctorat en droit public présentée et soutenue par Diassibo Thomas YONLI en 2014 sur le thème : la répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités décentralisées dans les pays d’Afrique de l’Ouest francophone : exemple du Burkina et du Sénégal.

-thèse pour le Doctorat d’état en droit public présentée et soutenue par Mahamadou Almany SOW à l’Université des Sciences Juridiques et Politiques de Bamako en 2016 sur le thème : la politique de décentralisation en république du Mali.

Articles :

– Jean Martin KI, décentralisation au Burkina Faso : états des lieux, 2007, disponible sur www.base.afrique-gouvernance.net

-Jérôme Marie et Eric Idelman, La décentralisation en Afrique de l’Ouest : une révolution dans les gouvernances locales.

[1] www.toupie.org

[2] Le Mali partage ce facteur interne avec le Niger qui avait exactement le même problème au Nord

[3] Jean Martin KI, décentralisation au Burkina Faso : états des lieux, 2007, disponible sur www.base.afrique-gouvernance.net

[4] Jérôme Marie et Eric Idelman, La décentralisation en Afrique de l’Ouest : une révolution dans les gouvernances locales

[5] BRUNETNLECHENAULT Claudette, la décentralisation et le citoyen, France, CES, juin 2009, p24 (299)